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对政府收费公路融资新模式的思考
作者单位:      作者:曾强明    发布日期:2017-09-19      浏览次数:4214

编辑:   审核:汪平   编审:刘东发

 

 

中央高度重视防范和化解金融风险,始终要求守住底线,特别是守住不发生系统性金融风险的底线。“黑天鹅”和“灰犀牛”这两类事件都有可能冲击金融风险的底线。“黑天鹅”主要是指没有预料到的突发事件或问题,而“灰犀牛”一般指问题很大,也早有预兆,但没有给予足够的重视,导致严重后果的问题或事件。近年来,为防止地方政府债务等“灰犀牛”隐患的出现,中央部委在严厉查处地方政府违法违规举债担保,约束地方政府投融资冲动,堵死地方举债“后门”的同时,积极疏通健全政府债券渠道,增强地方经济财政发展的可持续性,稳步开好政府规范举债“前门”,继土地储备专项债券之后,20178000亿元的地方政府专项债券迎来第二个分类品种——收费公路专项债券。712日,随着国家财政部和交通运输部《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)(下称《办法》)的颁布实施,收费公路专项债券正式发行,宣告了“贷款修路、收费还贷” 模式终结。

我国从上个世纪八十年代开始实行“贷款修路、收费还贷” 模式,打破了公路建设单纯依靠财政投资机制的束缚,形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资格局,极大促进了我国公路基础设施建设和发展。但随着收费公路建设规模的不断增长,其收支缺口也在逐年扩大,还本付息负担十分沉重。截止到2016年底,全国政府还贷公路里程约10万公里,累计建设投资总额约3.8万亿元,年末债务余额约2.6万亿元。在这2.6万亿元的债务中,主要是高速公路债务,余额约2.4万亿元。2016年政府还贷公路通行费收支缺口2150.6亿元,比上年增长约22%(以上数据来源于交通运输部2016年全国收费公路统计公报)。因此,单从防范和化解交通领域新增债务风险的角度考虑,改变“贷款修路、收费还贷”模式已成必然选择。

《办法》已经印发了,但从昔日高度依赖银行借贷筹资修路的惯性模式,迅速转向如今借助发债来破解融资难题的新方式,真正达到规范政府收费公路融资行为和推进政府收费公路持续健康发展的目标,既要求我们必须不折不扣贯彻落实《办法》的有关规定和精神,又需要我们站在全局的高度进行认真思考和研究。一是进一步明确未来收费公路发展导向。《办法》虽然第一次正式提出了“政府收费公路”的概念,但并未明确今后需要坚持以政府收费公路为主的收费公路发展导向,如果按照国际上的发展趋势,以支持和鼓励政府与社会资本合作发展公路基础设施为政策导向,则通过发行地方政府收费公路专项债券筹措的债务资金,只是收费公路发展所需资金的一个补充,那么,就必须有效控制政府收费公路发展速度和规模,以此保证发债规模满足建设资金需求,并与其偿还能力相匹配。二是进一步调整现行收费公路发展政策。《办法》规定收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路,不得用于经常性支出和公路养护支出,也不得用于偿还存量债务。为优化债务结构,降低政府收费公路尤其是政府还贷高速公路存量债务压力,争取国家层面更多的额度支持,应允许将地方政府融资平台公司建设与管理的政府还贷高速公路,转型为经营性高速公路,使得地方政府融资平台公司的债务与地方政府债务真正脱钩,并促使其真正迈出市场化发展的步伐。三是进一步增加用于地方政府还贷高速公路资金额度。2015年国家允许地方政府发行专项债券以来,虽然债券规模在逐年扩大,但其中用于政府还贷高速公路建设的金额较少,相对于实际所需资金而言仍远远不足,导致大多数地方融资平台公司仍采取从银行借款为主的方式筹措资金。《办法》发布实施后,专项债券成为政府收费公路唯一融资渠道,故必须进一步增加地方政府专项债券的发行额度以及其中用于政府还贷高速公路的专项债券金额,切断通过融资平台公司借款或者发行企业债券满足资金需求的必要性。

综上所述,发行收费公路专项债券为解决政府收费公路融资问题开启了一扇新的“窗户”,作为政府债券,它具有信用等级高、筹资数额大、融资期限长、融资成本低等优势,将在政府收费公路建设和融资中发挥重要作用。但严格的额度预算管理,又对其发展速度和规模进行了限制,为非政府收费公路特别是特许经营公路提供了更多的发展空间。

 

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